«مسیر قانونی» برای تصویب برجام

• سید محمد هادی راجی/ دکتری حقوق عمومی و مدرس دانشگاه

پس از جمع­بندی متن توافق برجام، میان ایران و گروه ۵+۱؛ مقامات رسمی کشور بارها از لزوم طی مراحل قانونی تصویب این متن سخن گفته­اند. رهبر انقلاب در پاسخی که به نامه رئیس جمهور نگاشتند و همچنین در خطبه‌ی نماز عید فطر، با عبارات زیر بر این امر تأکید کردند: «لازم است متنی که فراهم آمده با دقت ملاحظه و در مسیر قانونی پیش‌بینی شده قرار گیرد» و «برای تصویب این متن، یک مسیر قانونیِ پیش‌بینی‌شده‌ای وجود دارد که باید این مسیر را طی کند.» وزیر امور خارجه و معاون وی نیز در تشریح توافق مزبور و نحوه‌ی اجرایی‌شدن آن به لزوم طی مراحل قانونی تصریح کرده‌اند.

حال باید دید که این «مسیر قانونی پیش‌بینی‌شده» که در عبارات رهبری بدان اشاره شده، کدام مسیر است. بر اساس اصل ۷۷ قانون اساسی «عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقت‌نامه‌های بین‌المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.» مشابه این مطلب در اصل ۱۲۵ قانون اساسی نیز تکرار شده است. بر اساس این اصل «امضاء عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، موافقت‌نامه‌ها و قراردادهای دولت ایران با سایر دولت‌ها و همچنین امضای پیمان‌های مربوط به اتحادیه‌های بین‌المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی با رئیس جمهور یا نماینده قانونی اوست». فارغ از اینکه تعریف تخصصی هریک از عناوین فوق چیست، یک عنصر مشترک در این چهارعنوان وجود دارد. شورای نگهبان این عنصر را در بند ۲ نظریه تفسیری خود به شماره ۹۹۹۳ مورخ ۸/۹/۱۳۶۲ به تصریح بیان کرده است و آن «تعهدآور بودن» است. طبق این نظریه تفسیری «یادداشت تفاهم چنانچه ایجاد تعهد نماید، مثل قرارداد است و بایستی ضوابط مذکور در قانون اساسی نسبت به آن رعایت شود.» به بیان دیگر، اگر یک توافق بین‌المللی – فارغ از هر نامی که داشته باشد، مثل موافقت‌نامه، منشور، پیمان، توافق‌نامه و … – برای ایران ایجاد تعهد نماید، برای لازم‌الاجرا شدن نیازمند تصویب مجلس است. برجام نیز که یک توافق بین‌المللی است برای لازم‌الاجرا شدن به تصویب در مجلس نیاز دارد. به نظر می‌رسد تردیدی در «بین‌المللی بودن» و «تعهدآور بودن» برجام وجود نداشته باشد، چراکه از یک‌سو این توافق میان دولت جمهوری اسلامی ایران و چند دولت دیگر انجام شده و لذا وصف ‌«بین‌المللی» را یافته و از سوی دیگر فهرست بلندی از تعهدات در این توافق وجود دارد که جای هیچ انکاری را در خصوص «تعهدآور بودن» باقی نمی‌گذارد.

ممکن است که سؤال شود «پس امضای این توافق توسط وزیر امور خارجه چه ارزشی دارد؟» در پاسخ به این پرسش باید گفت که در تمامی توافقات تعهدآور بین‌المللی، یک مسیر مشترک وجود دارد. ابتدای این مسیر، مذاکرات مقدماتی و امضای مقدماتی توسط مقامات صلاحیت‌دار است. تصویب در هیأت وزیران، تقدیم لایحه به مجلس، تصویب در مجلس، تأیید شورای نگهبان، ابلاغ به دولت و امضا توسط رئیس جمهور – موضوع اصل ۱۲۵ قانون اساسی- مراحل بعدی است. سالانه ده‌ها موافقت‌نامه‌ی بین‌المللی در موضوعات مختلف به امضای مقامات ذیصلاح می‌رسد، ولی همه‌ی آنها برای لازم‌الاتباع‌بودن، باید فرایند فوق را طی کنند. هریک از قدم‌های فوق کارکردهای خاص خود را داشته و مبنای حقوقی جداگانه‌ای را نیز می‌طلبد و هیچ‌یک جایگزین دیگری نمی‌شود. در کشورهای دیگر نیز این سیستم قابل مشاهده است. مثلاً در نظام حقوقی امریکا، کنگره این کشور این حق را برای خود قائل است که بر توافق‌نامه‌های بین‌المللی امریکا نظارت نماید و آن را قبول یا رد نماید.

مجلس شورای اسلامی نیز در مصوبه‌ی خود تحت عنوان «قانون الزام دولت به حفظ دستاوردها و حقوق هسته ای ملت ایران» – هرچند به صورت ناقص و مبهم- به این حق خود اذعان کرد. بر اساس تبصره «۱» ماده واحده قانون فوق «براساس اصول (۷۷) و (۱۲۵) قانون اساسی، نتیجه مذاکرات باید به مجلس شورای اسلامی ارائه شود.»

اشاره به قانون فوق در این نوشتار صرفاً از باب مؤید بودن است و اصلاً بدان معنا نیست که اگر چنین قانونی نبود، مجلس صلاحیت تصویب برجام را نداشت و یا اینکه مجلس می‌تواند از این حق خود صرف‌نظر نماید و یا آن را به دولت یا هر نهاد دیگری تفویض نماید. بر اساس اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی تصویب تمامی موافقت‌نامه‌های بین‌المللی، از جمله برجام، در زمره وظایف و اختیارات مجلس قرار داشته و مجلس نمی‌تواند این صلاحیت را به نهاد دیگری تفویض کرده و یا از خود سلب صلاحیت نماید. سایر نهادها نیز چنین صلاحیتی ندارند و نمی­توانند مجلس را از ورود به این موضوع و تصویب یا رد آن منع کنند.

اشاره به این امر از آن جهت ضروری است که برخی با تمسک به اصل ۱۷۶ قانون اساسی، شورای عالی امنیت ملی را در این مورد دارای صلاحیت می‌دانند. برای بررسی این نظر باید صلاحیت‌های این شورا در قانون اساسی را ملاحظه نمود. طبق اصل ۱۷۶ «به منظور تأمین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی شورای عالی امنیت ملی به ریاست رئیس جمهور، با وظایف زیر تشکیل می‌گردد: ۱- تعیین سیاست‌های دفاعی – امنیتی کشور در محدوده‌ی سیاست‌های کلی تعیین‌شده از طرف مقام رهبری؛ ۲- هماهنگ‌نمودن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی – امنیتی؛ ۳- بهره‌گیری از امکانات مادی و معنوی کشور برای مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی.» همان گونه که ملاحظه می‌شود تصویب نهایی یک موافقت‌نامه بین‌المللی و نیز سلب صلاحیت از مجلس در چارچوب هیچ‌یک از بندهای سه‌گانه فوق قرار نمی‌گیرد. البته ممکن است این شورا امضای یک توافق‌نامه بین‌المللی را از حیث امنیتی به مصلحت کشور بداند یا نداند، که در این صورت می‌تواند نظر خود را به مجلس ارائه دهد. البته این نظر الزامی را در خصوص تصویب یا عدم تصویب یک توافق‌نامه برای مجلس ایجاد نمی‌کند؛ تصمیم‌گیری مجلس با رأی نمایندگان است و نمایندگان با صلاحدید خود در این خصوص عمل می‌کنند. البته اگر شورای عالی امنیت ملی با تصویب توافق‌نامه‌ای مخالف باشد، علی‌القاعده دولت نباید لایحه مربوطه را به مجلس تقدیم کند و یا در صورت تقدیم آن به مجلس،‌ می‌تواند آن را مسترد نماید و یا در صورت تصویب آن در مجلس، رئیس جمهور که رئیس شورای عالی امنیت ملی نیز می‌باشد، از امضای نهایی آن خودداری خواهد کرد. ولی به‌هر حال این شورا نمی‌تواند در خصوص تصویب نهایی یک توافق‌نامه تصمیم‌گیری کرده و مجلس را الزام نماید و یا از نهادهای قانونی در این خصوص سلب صلاحیت نماید.

تنها فرضی که می‌تواند مطرح شود و مانع از ورود مجلس به بررسی برجام شود، این است که مقام معظم رهبری با حکم حکومتی، امر به عدم ورود مجلس به این موضوع کرده و این امر را به شورای عالی امنیت ملی واگذار نمایند. تا آنجا که نگارنده این سطور مطلع است تا به‌حال چنین حکمی از ایشان صادر نشده و بلکه بالعکس، می‌توان به صراحت و قطعیت از عباراتی که در ابتدای این نوشتار مبنی بر لزوم طی مسیر پیش‌بینی‌شده‌ی قانونی از ایشان نقل شد، تأکید بر صلاحیت نهاد قانونی مقرر – یعنی مجلس شورای اسلامی- را برداشت نمود.

با توجه به نکات فوق، مسیر قانونی که باید برای لازم‌الاجرا شدن «برجام» طی شود، همانند سایر توافقات بین‌المللی بوده و به شرح زیر است:

–         تصویب در هیأت وزیران و ارائه لایحه به مجلس (طبق اصل ۷۴ قانون اساسی)؛

–         تصویب در مجلس (طبق اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی)؛

–         تأیید توسط شورای نگهبان از حیث عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی (طبق اصل ۹۴ قانون اساسی)؛

–         ابلاغ به دولت و امضا توسط رئیس جمهور (طبق اصول ۱۲۳ و ۱۲۵ قانون اساسی).

با توجه به اینکه از میان مراحل چهارگانه فوق، مرحله‌ی دوم توسط برخی مورد تردید قرار می‌گیرد و در صورت اثبات آن، بقیه مراحل نیز بالتبع ثابت می‌شود، در این نوشتار صرفاً حول همین مرحله سخن گفته شد.