آیا واقعاً توافق‌ ژنو نیازی به تصویب مجلس نداشت؟

• سید مصطفی میرمحمدی میبدی

یکی از مسائلی که از ابتدای تصویب توافقنامه ژنو مطرح شده، بحث لزوم یا عدم لزوم تصویب این توافقنامه در مجلس شورای اسلامی است؛ چه آنکه در اصل ۷۷ قانون اساسی کشورمان آمده: «عهدنامه‏ ها، مقاوله‏ نامه‏ ها، قراردادها و موافقت‏ نامه‏‌های‏ بین‏ المللی‏ باید به‏ تصویب‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ برسد.» و اصل ۱۲۵ قانون اساسی نیز با تاکید بر همین مطلب مقرر داشته: «امضای‏ عهدنامه‌ها، مقاوله‏ نامه‌ها، موافقت‏‌نامه‏‌ها و قراردادهای‏ دولت‏ ایران‏ با سایر دولت‌ها و همچنین‏ امضای‏ پیمان‌های‏ مربوط به‏ اتحادیه‌های‏ بین‌المللی‏ پس‏ از تصویب‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ با رئیس‏‌جمهور یا نماینده‏ قانونی‏ او است‏.»

در دو اصل یادشده با چهار مفهوم «عهدنامه»، «مقاوله‌نامه»، «قرارداد» و «موافقت‌نامه» مواجه هستیم که وجه مشترک همگی آنها مقرر شدن یک تکلیف یا مجموعه‌ای از تکالیف بر دولت ایران در عرصه‌های بین‌المللی و به طرفیت دولت، مؤسسه و شرکت دولتی خارجی یا مجامع، شوراها و‌سازمانهای بین‌المللی می‌باشد و این توافق دارای آثار و ضمانت اجرای حقوقی می‌باشد؛ بنابراین در مواردی که توافقی تعهد و الزام برای کشورمان ایجاد ننماید، مورد از شمول دو اصل فوق الاشعار خارج خواهد شد. مانند «توافق‌نامه‌های نزاکتی» که به موجب آن، دستگاه دولتی تصمیم خود را به تعقیب سیاستهای معینی اعلام می‌نماید، بدون آن که اثر‌حقوقی لازم‌الاجرایی بر آن مترتب باشد.

اما توافقات دو جانبه ایران و نهادهای دولتی بین المللی فقط در این محدوده نیست که از اصول ۷۷ و ۱۲۵ مستثنی می‌شود. بلکه با نگاهی به نظریات تفسیری شورای نگهبان، قیدهای دیگری بر این دو اصل وارد می‌آید. از جمله در فسخ یا اقاله قراردادها، معاملات و نیز قرارداد دولت با شرکتهای خصوصی بین المللی تصویب مجلس شورای اسلامی ضرورت ندارد.

در آیین نامه «چگونگی تنظیم و انعقاد توافقهای بین المللی» که در سال ۷۱ به تصویب هیات وزیران رسیده است نیز قید دیگری به اصول ۷۷ و ۱۲۵ وارد ساخته که شاید به لحاظ رعایت برخی مصالح، رئیس وقت مجلس و دیوان عدالت اداری به آن اشکالی وارد نکرده‌اند. در این آئین نامه متاسفانه هیچ‌یک از ۴ واژه به کار رفته در اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی معنا نشده و در عوض اصطلاحات جدیدی جعل و توافقات حقوقی دولت به دو دسته ساده و تشریفاتی تقسیم شده و صرفا تصویب مجلس را برای «توافقات حقوقی تشریفاتی» لازم شمرده‌اند و تصویب نهایی توافقات حقوقی ساده را خارج از صلاحیت مجلس شورای اسلامی شمرده‌اند.

بنابراین تا اینجا فهمیدیم که بر قاعده کلی تصویب توافقات حقوقی توسط مجلس که در دو اصل ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی حکم شده پنج قید وارد شده است:

۱٫ توافقاتی که تعهد و الزام برای کشورمان ایجاد ننماید(مانند موافقتنامه‌های نزاکتی)

۲٫ توافقات دولت ایران با شرکتهای خصوصی خارجی

۳٫ فسخ یا اقاله قراردادها

۴٫ معاملات(که بار مالی آن ذیل قانون بودجه سالیانه به تصویب مجلس برسد)

۵٫ توافقات حقوقی ساده

حال باید دید که آیا توافق ژنو ذیل هیچ یک از این پنج عنوان می‌گنجد و احتیاجی به تصویب مجلس ندارد و یا اینکه مشمول قاعده کلی مقرر در اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی کشورمان می‌شود. آنچه بدیهی است آن است که توافق ژنو، توافق با یک شرکت خصوصی بین المللی نبوده، معامله و فسخ قرارداد هم محسوب نمی‌شود. بنابراین در نظر اول فروض ۲ و۳ و۴ رد می‌شود.

در مورد ایجاد تعهد و الزام هم نگاهی به تکالیفی که در این توافق برعهده ایران گذاشته شده شکی باقی نمی‌گذارد که توافق مذکور نه تنها یک توافق نزاکتی و غیرالزام‌آور نیست بلکه حتی نمی‌توان آن را جزء توافقات حقوقی ساده نیز محسوب کرد؛ چرا که ایران در قبال رفع برخی تحریم‌ها و نیز توقف روند فزاینده برخی دیگر از آنها تعهدات و تکالیف قابل توجهی را نسبت به طرف خارجی قبول کرده است. تعهداتی همچون توقف غنی سازی ۲۰%، اکسید و هگزافلوراید کردن ذخیره اورانیوم غنی شده ۲۰%، عدم ایجاد مراکز غنی‌سازی جدید، عدم غنی‌سازی بیش از ۵٪ به مدت ۶ ماه، عدم گسترش بیشتر تأسیسات هسته‌ای نطنز، فردو و رآکتور اراک و…

نکته‌ای که در اینجا باید به آن اشاره کرد آن است که در ماده ۱۴ آئین نامه چگونگی تنظیم و انعقاد توافقهای بین المللی، مصادیقی برای «توافقات حقوقی ساده» ذکر شده که عبارتند از: «قرارداد جزئی، تنظیم برنامه‌های همکاری، انجام معاملات، انعقاد توافق بر اساس اجازه مقدم و مبادله یادداشت و نامه» و مسلما توافق ژنو را نمی‌توان بر هیچ‌یک از مصادیق ذکر شده در این ماده تطبیق داد تا آن را توافق حقوق ساده قلمداد کرد و از شمول توافق حقوقی تشریفاتی خارج کرد.

ممکن است گفته شود که این توافقنامه موقت و داوطلبانه است و به این لحاظ، نیازی به تصویب مجلس شورای اسلامی ندارد. اما این استدلال صحیح نیست؛ چرا که موقت یا داوطلبانه بودن یک توافقنامه نافی تکالیفی که برعهده طرفین توافق گذاشته می‌شود نیست. به عبارت دیگر دولت ایران در این توافقنامه تکالیف بزرگی را ولو به صورت موقت و داوطلبانه «پذیرفته» و این تکالیف در حال حاضر موجودیت داشته و در حال اجرا هم هستند بنابراین صرف موقت و داوطلبانه بودن یک توافقنامه دلیلی بر عدم نیاز تصویب مجلس نیست چرا که اطلاق اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی، نظریات تفسیری شورای نگهبان و حتی آیین نامه چگونگی تنظیم و انعقاد توافقنامه‌های بین المللی چنین استنباطی را برنمی‌تابند.

با این اوصاف به نظر می‌رسد با نگاه حقوقی به توافق‌نامه ژنو بایستی اذعان نمود که مطابق با قاعده کلی مندرج در اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی نیاز به تصویب مجلس داشته است و با اقداماتی همچون جعل عناوین جدید مانند «نقشه راه» نمی‌توان باطن موضوع را عوض کرد. همچنین مباحث فوق‌الذکر تردیدی به جا نمی‌گذارد که توافق احتمالی میان مدت و جامع ایران با ۳+۳ نیز به لحاظ حقوقی و قانونی به تصویب مجلس نیاز دارد.